对于自动驾驶产业来说，2019 年被认为是低谷之年。一些企业立下的全自动驾驶的 Flag 没有兑现，一些企业承诺的无人车量产不见踪影，还有的自动驾驶的创业企业因融资难以为继而陷入困顿……

而 2019 年，也被看作自动驾驶产业的商用之年。Robotaxi 无人出租车服务在 2019 年正式兴起。Waymo无人驾驶出租车在凤凰城商业化运营一年下来，已载客超过 10 万人；国内的 L4 自动驾驶 Robotaxi 身影也出现在多个试点城市。而一些小型的物流、货运无人车场景也已经落地。而因疫情引发的 “无接触”需求，送货无人车更是大量地投入使用。

在这一转折之年，自动驾驶产业正在褪去表面的喧嚣，预期变得更加理性，技术也在逐步成熟。低谷之后，也许就将是一段向上的爬坡期。

自动驾驶产业落地背后，离不开各国道路交通相关政策法规的适时出台和助推。

在今年美国的 CES 期间，美国交通部长赵小兰发布了最新版本的自动驾驶汽车系统指导性政策《确保美国在自动驾驶汽车技术中的领导地位：自动驾驶汽车 4.0》（简称 AV 4.0），其核心原则就是努力消除对于自动驾驶汽车发展的监管障碍。

而在去年 5 月，日本审议通过的新《道路交通法》，已在今年 4 月 1 日正式实施。新版本为实现自动驾驶的落地应用规定了安全标准，比如在 2020 年允许高速公路上面L3级别的自动驾驶，可以说是当前最为激进的自动驾驶立法。

中国也在加快自动驾驶汽车政策的推出节奏。今年 2 月，我国十一部门联合印发《智能汽车创新发展战略》，对智能（自动驾驶）汽车进行了定义，明确提出了以中国标准为特色的智能汽车发展方向和战略目标。3 月 9 日，工信部《汽车驾驶自动化分级》发布，确立了自动驾驶的中国分级标准，并计划于 2021 年 1 月 1 日开始实施。

显然，中、美、日三国政府都在将自动驾驶产业当做国家重要战略来进行积极推动，同时也在根据自身国情和产业发展的迫切要求给予相关的政策扶持和立法保障。

通过对比中、美、日三国在自动驾驶领域的政策和法规，我们希望从三国对待自动驾驶技术落地的激进程度、自动驾驶产业的扶持以及相关立法进度的考察，了解当前世界主要的三个自动驾驶产业大国的不同的发展节奏和当前状况。

自动驾驶进度条：美国先发先至、日本激进抢期、中国稳步推进

自动驾驶产业已经成为一场全球性的竞赛。除了技术之争，各国在产业政策和立法上的激进与否也成为决定产业发展是否处于优势的关键因素。其中，在对自动驾驶汽车的道路测试的推进程度，成为判断各国产业政策激进与否的关键指标。

美国无疑是最早也是最成熟的开展自动驾驶道路测试的国家。自 2015 年就已开展自动驾驶开放区域测试，到 2018 年底 Waymo 在凤凰城开展自动驾驶出租车试运营业务，标志着美国已经首先进入商业化阶段。

2016 年 11 月，美国交通部正式公布“自动驾驶试验场试点计划”，并于 2017 年 1 月 19 日确立了 10 家自动驾驶试点试验场。

而加州成为自动驾驶路测牌照获取的热门之地。早在 2018 年底，已经有 60 家企业取得了加州自动驾驶路测牌照，其中美国本土企业 32 家；其次是中国 12 家，日本 6 家。作为美国最早开放路测地段的地区，加州车管局（DMV）提供了简便的牌照获取方式，同时，加州本身拥有大量的自动驾驶相关的企业和人才，以及美国高速公路安全管理局（NTHSA）也在加州。得天独厚的条件成为自动驾驶企业扎堆加州的重要原因。

日本最早在 2013 年就为日产发放了首张自动驾驶车牌，而直到 2016 年 9 月日本警察厅颁发《自动驾驶系统道路实证测试指南》，才开始从制度上真正指导自动驾驶的路测。随后，2017 年 6 月又发布了《远程自动驾驶系统道路测试许可标准》，可以允许自动驾驶汽车在驾驶座位没有人的状态下进行道路测试。

日本政府随后又宣布从 2017 年 9 月到 2019 年 3 月，日本企业可以申请在全国超过 40 个区域的部分高速公路、专用测试道路上进行自动驾驶汽车测试。

2018 年 9 月 12 日，日本国土交通省正式对外发布《自动驾驶汽车安全技术指南》，明确规定 L3、L4 级自动驾驶汽车的安全条件，其目的也在于自动驾驶汽车国际标准出台之前，主导国际话语权。而《路测指南》、《路测许可标准》以及《安全指南》一并构建起了目前日本自动驾驶汽车路测的标准和安全制度。

中国政府则是在 2017 年才开始推行自动驾驶路测牌照的相关政策的制定。在 2017 年 12 月北京率先发布了《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》，成为最早尝试公共道路测试和发放牌照最多的城市。

2018 年 4 月，中国工信部、公安部与交通运输部三部门联合发布《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，提出 14 项自动驾驶功能检测验证规范，从而使得自动驾驶汽车道路测试有了统一的标准规范。

截至 2019 年底，国内发布自动驾驶测试政策的地区累计达到 22 个。依托国家级测试示范区，初步形成各具特色的自动驾驶产业聚集区，其中广州、长沙、上海、武汉、沧州、北京 6 城已经发布载人测试政策。全国发放自动驾驶路测牌照总数突破 250 张。

今年 3 月初，北京智能车联产业创新中心发布的《北京市自动驾驶车辆道路测试报告(2019)》显示，从测试里程来看，国内外企业分层效应显著，头部企业测试里程数据遥遥领先，中国领头企业与美国领头企业的差距在逐步缩小。

从三国在自动驾驶道路测试的政策来看，美国联邦政府和地方州政府推出了较为宽松的道路测试政策，吸引了全球主要的自动驾驶企业参与；而中国和日本政府则推出了较为严格和细致的路测标准与管理办法。而在高速公路场景上，中国又更为谨慎，目前仅支持少数封闭高速公路测试。

在对待自动驾驶的产业落地的程度上面，美国更强调州政府减少对行业的监管，鼓励州政府加快自动驾驶产业的商业化进程；而日本由于原本定于今年夏天的东京奥运会的期限，几乎以最激进的速度推动了 L3 级别的自动驾驶从封闭路测转向实际场景测试和商用。

而在中国，由于道路交通法规的限制，致力于推动自动驾驶产业的多地地方政府在场地、政策上给予相关企业尽可能的帮助，但是对于自动驾驶测试的规定和检验仍相当严格，确保路测安全是基本前提。

产业扶持力度：美国中立放任、日本举国支持、中国逐步投入

由于中、美、日三国不同的国情和自动驾驶产业发展阶段，三国在产业扶持上呈现出不同的特点。

由于美国的自由经济特点，美国政府更多奉行不干涉即支持的理念，始终延续了技术中立的政策，要求政策制定不应过多干涉技术创新。

在自动驾驶汽车领域，为应对美国政府监管体系落后于产业发展的现状，一些州先行出台了相关政策，而整个自动驾驶汽车产业希望联邦政府能够推出统一的创新鼓励政策和监管体系，指导自动驾驶行业发展。

自 2016 年起，美国陆续四次公布自动驾驶顶层设计文件，其产业政策明确了美国发展自动驾驶的基本策略：在监管方面尽量简化和统一口径，在政策上给与诸多优惠，为自动驾驶技术发展清除障碍，将关注点重点放在确保产业安全稳定发展上。

今年 1 月份，刚刚发布的 AV4.0，更是明确自动驾驶汽车研发和整合的联邦原则即安全优先，支持创新和统一监管方案，试图避免各州政府自行订立更为严格的监管措施而阻碍产业创新。

作为世界上最为严重的老龄化国家之一，日本成为推进自动驾驶产业商用最激进的国家。2014 年，日本政府启动自动驾驶系统战略创新项目，采取官民合作方式，推进自动驾驶相关基础技术研发。2017 年 5 月，日本政府发布《2017 官民 ITS 构想及路线图》，明确提出了自动驾驶在 2020 年 -2025 年的推进时间表。

（2019 年日本福井县自动驾驶载客公路测试）

之前为了应对 2020 年东京奥运会的海量出行需求与车辆驾驶员人手不足的矛盾，日本政府要求在 2020 年将自动驾驶实际投入商业运营。政府的直接支持也加速了日本自动驾驶从测试到正式商用的进程。为保证 L3 级别的自动驾驶实现市场化运营，日本政府更是加快相关交通法律法规的修改进度。

而中国也已经推出了自动驾驶的一系列纲领性文件，从 2015 年的《中国制造 2025》提出“智能交通工具的研发和产业化”，到最新《智能汽车创新发展战略》，为建立中国标准的智能汽车的技术产业生态、基础设施、产品监管和网络安全体系提出了明确的指导规划。

在产业政策扶持上面，我国将逐步从多渠道资金支持，利用多种资金渠道，支持智能汽车基础共性关键技术研发和产业化、智能交通及智慧城市基础设施重大工程建设等。同时，强化税收金融政策引导，对符合条件的企业按现行税收政策规定享受企业所得税税前加计扣除优惠，落实中小企业和初创企业的财税优惠政策。利用金融租赁等政策工具，进行自动驾驶汽车产业的重点扶持。

显然，美国更多是从顶层设计上给予政策支持，产业的发展主要依靠企业之间的竞争与合作，政府起到的是一个守夜人的角色。

日本不仅做好了自动驾驶的顶层规划，而且由于将 2020 奥运会视为展示日本技术领先性的重要契机，日本政府从立法到政策上为自动驾驶产业的商用铺平了道路，这让日本传统车企也纷纷加快了 L3-L4 级别的自动驾驶汽车的量产进度。

中国则开始逐步进行更为具体细化的产业扶持的规划，从政府的财政投入到金融优惠政策，尽可能多渠道满足自动驾驶产业的发展需要。新的战略指导意见将对我国的自动驾驶企业将带来显著的利好影响，为各家企业商业目标制定、技术研发等提供了清晰的发展方向。

立法进程：美国陷入停滞、日本立法推行、中国加紧制定

在美国 2017 年的第一份《自动驾驶法案》在众议院通过之前，已经有数十个州通过了自动驾驶的法律或者发布了相关行政命令。出于各自的利益考量，州政府在自动驾驶立法上大相径庭。而 2017 法案的制定就是旨在，从联邦层面为自动驾驶技术发展确立一个基本框架，防止各州碎片化的立法对全美国自动驾驶的研究和部署造成不利影响。

但在 2018 年下半年，参议院则对该法案给汽车制造企业提供过度的自由空间、缺乏安全措施方面的规定提出了质疑，美国州长协会等团体也称该法案侵犯了各州的权力。因此，《自动驾驶法案》遭到参议院搁置。这意味着作为立法保守的国家，美国在短期内恐难出台全国统一的自动驾驶法律。

美国为三级立法模式，联邦层面主要出台指导性原则，对各州立法提出建议；州层面负责制定责任和保险方面的制度；市层面主要负责道路交通规则及部分地方性规则的制定。

由于《自动驾驶法案》未获国会通过，目前美国联邦政府仍只能以美国交通部每年一版的自动驾驶车辆的政策作为行动指南，上文提到的 AV4.0 就是最新版本。从已经发布的四期政策指南来看，联邦政府政策制定者有意识对自动驾驶行业进行弱监管，以避免强监管带来延缓技术发展的速度。

州政府层面的立法，按照联邦与州的权限划分，州政府主要负责自动驾驶保险、执照、交通安全与责任相关领域的立法。各州为争夺自动驾驶的红利，对自动驾驶的立法必然是碎片化、体现州政府利益的。打破州与州的界限，成为联邦立法与州立法的本质区别。

日本则在去年 5 月通过了《道路交通法》和《道路运输车辆法》的修正案，成为了目前为止自动驾驶相关法律方面走在世界最前端的国家之一。

中国在自动驾驶的正式立法尚在研究当中，目前仍然以有关部门的政策指导的方式来实行自动驾驶汽车的监管和规范。2018 年 4 月正式颁布的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，就成为我国首部自动驾驶汽车道路测试管理的全国性立法文件，地方现已生效或尚在制定的安全标准不得低于《管理规范》的要求。我国的推进路线更以安全为重，目前所有车企或自动驾驶企业在中国的车辆运营全部属于道路测试或试运营。

我国自动驾驶产业相关企业以及人大代表已经在呼吁相关部门尽快推动道交法等法律法规制修订工作，积极配合立法机关修订《道路交通安全法》，需要对现有道路交通安全法的修订进行全面综合考量，为自动驾驶正式落地运行提供发展空间和安全保障。

显然，美国联邦政府层面的自动驾驶法案短期内难以出台，其原因在于联邦政府和州政府存在一定的利益博弈，部分州对于自动驾驶产业尚未有明确的判断和推行动力。

日本目前的法规环境则更为开放，鼓励高级别的远程无人自动驾驶的测试，并对路测主体设置了更为全面的安全职责，其中某些有别于传统道路安全规范的新举措，值得我国立法者在路测立法和道路交通法律的修订中加以甄别和借鉴。

而中国在立法上更为谨慎，由于自动驾驶涉及的相关技术标准、法律规范、自动驾驶责任归属、保险规范等一系列复杂问题，所以，相关法律制定的周期和完备度上会被其他国家更长。

通过对中、美、日三国在自动驾驶技术的路测进程、产业政策以及立法进度三个方面的考察后，我们可以看到三国在推动自动驾驶产业发展的积极性上是不分伯仲的。从三个国家提出的产业定位来看，都将自动驾驶视为汽车产业的未来趋势和国家技术领先的产业标志。

由于不同的立法体系、政府治理模式以及当前国情，三国在自动驾驶产业的推行中呈现出一定的细微差别，如不同石子投入水中泛起不同的涟漪，形成各国差异化的产业发展样貌。

就市场发展成熟度而言，技术先发的美国自然走在了商用化的前端。与中国、日本更强调国家整体层面的立法保障，美国各州可以制定更为灵活的法律和政策，能够及时提供自动驾驶业务商业化的法律支撑。

而在产业落地速度上，日本则是比美、中两国更为激进，其法律制定和实施速度、L3 级别的自动驾驶车辆的上路的推行速度，都远远快于我国。当然，原本要在今年东京奥运会就要大规模投入使用的无人车出行业务，可能会由于疫情影响、奥运会延期等因素，推迟上路。当然，这反过来也留给日本车企更多的测试窗口期。

就对自动驾驶的车企发展而言，美国政府更多是从产业中立、市场放任的角度，留给车企们更多的自主权，在不违反主要的安全标准的情况下，推动自动驾驶汽车与国家交通运输系统有效融合。日本车企想通过奥运会这一契机，向全球展示其成熟的产品和服务模式，政府已经不遗余力地帮助车企清除法律上的种种障碍。

而中国的车企更依赖政府的产业扶持政策。地方政府出于对经济发展和城市智能化建设的强烈需求，会更激进地推动自动驾驶场景的商业落地。从目前全国数十个城市的示范区的建设，能够明显看出地方政府与企业的积极性。反而我国在道路交通法规上的修订需要加快进度。

据刚刚发布的《智能汽车创新发展战略》指出，智能（自动驾驶）汽车已成为全球汽车产业发展的战略方向……构建系统完善的智能汽车法规标准体系，将成为自动驾驶产业发展的重要基础。

而这些需要政府部门、立法机构、自动驾驶相关企业以及行业组织的共同参与和推动。